关于探索推进PPP投融资模式加快临空都市区建设的实施意见【渝北府发〔2014〕40号】

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- 渝北区人民政府
- [ 生成日期 ]
- 2014-10-28
- [ 发布日期 ]
- 2014-10-28

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渝北府发〔2014〕40号

重庆市渝北区人民政府

关于探索推进PPP投融资模式

加快临空都市区建设的实施意见

各镇人民政府，区政府各部门，各街道办事处，各园区（新城、风景区）管委会，有关单位：

推进PPP投融资（Public-Private-Partnership）改革是加快基础设施建设、丰富公共产品、提升政府公共服务水平的重要途径，是突破城市发展资金瓶颈、化解政府性债务、深化国资国企改革的重要手段。为探索推进PPP投融资改革，加快临空都市区建设，根据《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》要求，结合我区实际，现提出如下实施意见。

一、基本思路

以党的十八大和十八届三中全会精神为指导，通过政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务建立全过程契约关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，引入市场竞争和激励约束机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本积极参与政府投资项目建设，切实提升政府公共产品或服务的质量和效益。重点是建立健全市场化的价格发现机制、合理的政府补贴机制、科学的资源配置机制和有约束的利益分配机制。

二、基本原则

在探索推进PPP投融资模式中要把握以下基本原则：

（一）风险共担。政府（或政府指定机构，下同）与投资人均承担相应的项目建设和运营风险，政府不承担项目建设运营的兜底责任。

（二）收益共享。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送，要与投资人按合约分享项目的合理收益。

（三）交易公平。除因国家安全、保密等有关规定外，资产或股权转让、出售等均应进入相应交易场所进行，未经批准不得直接发包、转让、出售，确保交易规范、程序合法。

（四）诚信守约。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，无故违约必须依法赔偿。

三、重点推进领域

（一）开发增值类。主要适用于产业园（园区）项目。此类项目的主要特征是需通过良好的经营运作才能创造出较高收益，具有一定规模现金流，但预期收益不稳定，经营风险较大。

实施方式：由现有（或成立）国有公司以土地（或其他国有资产）作价入股、社会资本以货币资金（以及高技术、专利权）等入股依法组建混合所有制法人（SPV），共担项目投资风险、共享项目运营收益。通过股权募集将政府资产竞争性认价、确定政府出资额、社会资本择优选择结合，由潜在出资人对政府土地（或其他国有资产）进行竞争性认价，科学确定社会股出资人，保持国有股第一大股东地位。

（二）特许经营类。主要适用于城镇供水、智能公共停车、城镇污水处理、城镇垃圾处理等项目。此类项目的主要特征是具有特许经营权，可通过政府定价确定收费标准，具有稳定的现金流收益。

实施方式：新建项目由政府通过公开招投标引入投资人，独资或合资成立项目公司，负责项目建设、承担项目负债，在特许经营期内开展运营、享受收益。已建成投运项目由政府通过公开招投标，引入投资人实行购买、委托、租赁运营。特许经营收费实行政府定价。污水垃圾处理通过财政购买服务补贴实现“保本微利”。行业主管部门负责监管项目建设质量、处理标准、运营安全。

（三）土地整治类。主要适用于城区旧城改造、片区土地整治等项目。此类项目的主要特征是不具备现金流，无特许经营权，但有稳定的预期收益。

实施方式：政府以土地整治成本和收益率为主要条件，通过公开招投标或要约引入社会投资人。社会投资人按约出资并进行土地整治，通过验收后交由国土部门按程序招拍挂出让。政府按约支付社会投资人土地整治成本及收益。采取股份公司或施工总承包方式运作，土地整治成本（不含融资成本）和投资人收益计入土地招拍挂底价。投资人按约享受有限收益，不分享土地出让增值收益。

（四）购买服务类。主要适用于城市公园、市政设施、公益事业等政府公共服务性项目的后期运营管理。此类项目的主要特征是已建成项目需要财政以购买服务方式给予补贴弥补项目后期运营成本。

实施方式：对政府投资已建成投运的项目，在不改变原有服务功能的前提下，通过公开招投标引入社会投资人参与或受托管理。对具有经营收费权的政府公共服务价格实行政府定价或政府指导价，对政府核定价格不足以弥补项目运营成本部分由财政通过购买服务方式给予补贴，实现“保本微利”。对不具有经营收费权的政府公共服务产品，由财政按照“保本微利”原则通过购买服务方式给予补贴。

（五）社会事业类。主要适用于教育、医疗卫生、健康、养老、体育、文化等社会事业设施项目。此类项目的主要特征是具有经营性和现金流。

实施方式：政府按照区域功能和城市规划要求，编制项目布局规划，并明确项目规模及功能标准。新建项目以特许经营方式通过公开招投标引入投资人组建项目公司，公司按规划和功能标准投资建设并开展运营、接受监督、享受收益。对政府投资已建成项目，在不改变原有服务功能的前提下，通过公开招投标引入社会投资人参与或受托管理。实行政府定价或政府指导价。对承担了公共服务功能的事项，政府给予同等的财政补贴。行业主管部门负责监督项目建设质量、运营安全、服务标准和服务质量。

（六）基础设施类。主要适用于城市基础设施建设项目。此类项目的主要特征是投资大，不具有现金流、无特许经营收费权，但可对投资方关联项目匹配资源或合理的固定收益回报。

实施方式：政府通过公开招投标或要约引入社会投资人，成立独资或合资项目公司。项目公司负责按政府明确的建设规模和功能标准实施项目建设及维护，承担项目负债。对合资项目，政府按协议出资并合理匹配上盖物业开发，在特许经营期内负责配套物业开发项目运营、享受收益。对独资项目，全部建设投资通过对价方式，由政府合理匹配上盖物业开发、土地等资源，对价资源由投资人按既定的性质和用途自主开发、自负盈亏，作为投资回报。

四、实施步骤

加快临空都市区建设，需要大量的政府投入，为改变目前主要依赖财政的投融资体制，提高政府资金使用效率，有效控制政府债务规模，需积极探索推进PPP投融资模式改革试点。

第一阶段：试点实施阶段（2014年10月-2015年10月）。各项目牵头部门在深入调研分析论证的基础上，制定切实可行的PPP实施方案，经区委深改小组审定后实施试点，并对首批PPP投融资项目进行公示。建立PPP项目后评价机制，对试点项目PPP执行过程、效益进行系统、客观分析。研究制定特许经营、用地管控、价格调节、风险控制、优先审批等方面实施细则。

第二阶段：扩大试点阶段（2015年10月-2016年10月）。总结第一阶段经验，优化调整PPP模式适用范围，在节能环保、电动汽车以及体验科技等产业园和具备条件的区级重点政府投资项目中开展试点。建立完善PPP模式推荐项目预选库，扩大项目试点范围，落实试点项目后评价机制，充实样本空间，对PPP模式进行延伸、细化、演变、完善，形成适合渝北实际的PPP公私营合作框架体系。优化各类实施细则，调试PPP项目管控机制。

第三阶段：成果推广阶段（2016年10月以后）。总结试点经验，健全完善相关管理办法，将PPP模式推广应用在全区公共设施及公共服务等领域。

五、工作要求

（一）强化责任有序推进。按照区委办公室《关于成立区委全面深化改革领导小组专项小组的通知》（渝北委办函﹝2014﹞2号）关于基础设施建设体制改革专项小组组织架构的相关要求，进一步强化各责任单位分工。一是区发展改革委负责牵头指导PPP模式试点及推广工作，负责筛选储备具备实施PPP前置条件的项目，并定期对试点改革进展情况和效果进行监测评估；牵头加强PPP项目法人招投标管理，并负责研究划定政府定价范围；负责对接联系市发展改革委，协同园区新城等业主报送土地整治开发项目PPP投融资方案，并按市里要求及时调整优化全区PPP项目审查审批方式。二是区财政局（区国资办）负责对接国家PPP领导小组，解读国家PPP改革相关政策规定，负责项目成本、收益测算，落实项目回报来源和支付方式，把好各项目PPP方案经济关。配合完成PPP模式项目推荐。三是区经信委（区招商组）负责收集国内PPP融资成功案例及其运营管理情况，负责临空都市区相关产业园区试点项目的市场业主筛选推荐、组织引资谈判工作。四是区公管办负责公开招投标项目进场交易，确保PPP投融资方案涉及的投资人引入及资产或股权转让、出售等，按项目属性分类进入相关交易场所进行公开、公平、公正竞价。负责将采取竞争性谈判或要约方式的PPP投融资方案中政府采购服务、财政补贴等主要条件纳入交易场所，让市场发现价格。五是区行管办、区国土分局、区规划分局、区环保局、区公安分局等行政审批部门负责优化相关审批流程，提高工作效率，做好项目服务工作。六是其余各部门、园区（新城）、区属国有公司（或政府指定的其他部门、投资主体等）负责PPP推荐项目储备与申报，牵头与社会投资人合作谈判，细化制定合作方案，按照一事一议的方式报行业主管部门初审，并经区发展改革委、区财政局（区国资办）、区审计局等有关部门会审后，报区委全面深化改革领导小组审批，视情况报市级相关部门审查。新申报市级PPP试点的项目应按照市政府《关于印发重庆市PPP投融资模式改革实施方案的通知》（渝府发〔2014〕38号）的项目审查审批流程执行。未通过方案审批的项目一律不得采用PPP模式实施。各镇街要落实属地责任，共同加强PPP项目服务工作。

（二）科学把握边界条件。一是加深对PPP内涵的理解。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包括区属企事业单位。第二个“P”（Private）是指私人组织，不仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市属国有企事业单位。第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。二是凡不属于政府定价目录的产品和服务，由项目法人自主定价、自负盈亏；凡属经营性公共产品或服务性质的，按照“成本+合理回报”确定政府定价或政府指导价。在收费政策允许范围内，合理制定收费标准，健全公共产品或服务收费的动态调整机制，减少财政补贴。三是对当前尚未达到市场化条件、政府核定的价格不足以弥补运营成本的项目，财政通过购买服务的方式对不足部分给予补贴，补贴标准应通过公开招投标要约条件竞价确定。四是以土地开发收益作为投资来源或收益来源的，通过合同约定合理配置土地进行对价。根据城市规划合理确定土地及物业开发资源，参照同期周边邻近地块平均楼面地价确定对价方式，公开招投标要约条件竞价确定。五是允许社会投资人获取合理收益，防止PPP投资出现暴利，投资人资金占用成本和收益合并计算，合理收益率原则上控制在7%以内，最高不超过8%，并通过招投标方式确定。对土地配置、有经营性收入的项目，设立超过一定幅度后的溢价共享、亏损共担机制。六是在法律法规允许范围内实行特许经营，并根据项目实际需要确定特许经营期。涉及特许经营领域的项目土地的使用期限与特许经营期限一致，并制定特许经营规范合同约定。七是鼓励引入第三方中介机构、法律顾问开展项目评估、决策参考，并进一步规范退出机制，未能如约、按量、按质提供公共产品或服务的投资人，必须按合约规定及时退出并依法赔偿。

（三）严格全程跟踪监管。各区级相关责任单位要加强内控管理，建立有效的监督机制，防止PPP项目在招商对接、项目建设以及管理运营中出现损害公共利益的情况或者违规违纪的现象。一是区法制办负责审核PPP协议，防范法律风险。负责监督PPP标准合约文本的使用情况。二是区财政局、区审计局负责核定项目实施成本、政府购买服务支出等，确保覆盖项目建设维护、运行管理全成本，并负责项目账户监管，投资人投入资金一律进入资金专户或共同监管账户进行管理和拨付。负责对合资项目财务监督审计。三是区发展改革委负责价格监管工作，防止随意提价、价格欺诈等不法行为。四是区级各相关单位依照有关法律法规要求，指导协助社会投资人办理投资建设手续，督促其严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，负责项目技术标准把关，指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度，依法经营、确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。五是区监察局依法对PPP投融资工作中的行政监察对象履职情况实施监察，确保程序合法、阳光公开。严格责任追究制度，对违法违规操作PPP投融资模式的，行政主管部门、纪检监察部门应责令限期改正，并对相关责任人员依法依纪处理。

（四）研究出台配套政策。为充分鼓励和引导社会资本参与投资的积极性，切实增强政策的可操作性，要深入研究特许经营、用地管控、价格调节、合理收益、风险控制、快速审批等方面的相关政策，适时制定出台适合我区实际的配套文件。一是参照市里关于推进PPP项目建设的相关文件，相应出台我区具体的实施细则。二是适时制定出台鼓励和引导社会资本投资交通运输、市政设施等基础设施以及非义务制教育、公共医疗机构等社会事业项目以及政府购买服务、已建成项目社会托管的具体政策。三是研究国家、市里出台的关于特许经营的相关文件，探索丰富PPP项目投资回报途径。加强对PPP项目政府资产认价、政府定价等领域的研究，力争在政府资产市场定价机制、政府补贴等方面取得突破。四是建立健全融资管理机制，围绕PPP项目融资目标、实施过程、效益、影响力以及后续持续性等方面，研究制定PPP融资后评价管理办法。提升风险管控能力，研究制定PPP融资风险防控管理细则，有效防范和化解各类风险。五是对PPP项目建立认可制度，经认可的项目按规定进入审批绿色通道，享受优先审批等政策。

附件：渝北区探索推进PPP投融资模式推荐项目表（第一批）

重庆市渝北区人民政府

2014年10月21日

附件

渝北区探索推进PPP投融资模式推荐项目表

（第一批）

序号	项目名称	牵头单位
一	开发增值类
1	仙桃数据谷项目	仙桃数据谷公司
2	启迪创新科技园	台商工业园
3	中央公园游客体验中心	中央公园公司
二	特许经营类
1	立体停车楼	区市政局
2	城乡集中供水工程	区水利局
三	土地整治类
1	石坪片区土地整治	台商工业园
2	工职院以北土地整治	空港工业园区
3	黄泥塝片区土地整治	建龙公司
4	重庆绸厂片区土地整治	建龙公司
5	观音岩片区土地整治	渝港公司
四	购买服务类
1	中央公园运营项目	中央公园公司
2	区图文两馆运营项目	区文广新局
五	社会事业类
1	区三甲医院项目	区卫生局
六	基础设施类
1	南北大道	区交委
2	统景滨河风情街	渝港公司

注：以上项目在引进社会资本过程中，应根据项目具体情况（尤其是占有资源、项目成本、收益测算等方面）科学开展PPP合作，首选但不局限于所推荐模式。

公开方式：公开

重庆市渝北区人民政府办公室 2014年10月21日印发

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