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关于制定《渝北区农业灌溉水权管理办法》的政策解读

日期:2022-05-21

  一、文件制定背景和依据

  (一)文件背景。

  为贯彻落实重庆市发展改革委《关于深入推进全市农业水价综合改革的通知》(渝发改价格〔2021〕1401号)的精神,要在2025年基本达成农业水价综合改革,健全农业节水激励机制,推动农业用水方式由粗放向节约、集约转变,助力优化水资源配置格局,提高水资源承载能力。为按时完成改革任务,修订《重庆市渝北区农业灌溉水权管理办法》。

  (二)依据的主要上位法和上位规范性文件。

  1. 《中华人民共和国水法》第七条:国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。

  第四十九条:用水应当计量,并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。

  2. 《水权交易管理暂行办法》第二条:水权包括水资源的所有权和使用权。本办法所称水权交易,是指在合理界定和分配水资源使用权基础上,通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为。

  第三条 按照确权类型、交易主体和范围划分,水权交易主要包括以下形式:(一)区域水权交易:以县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位为主体,以用水总量控制指标和江河水量分配指标范围内结余水量为标的,在位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域之间开展的水权交易。(二)取水权交易:获得取水权的单位或者个人(包括除城镇公共供水企业外的工业、农业、服务业取水权人),通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的,在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易。(三)灌溉用水户水权交易:已明确用水权益的灌溉用水户或者用水组织之间的水权交易。通过交易转让水权的一方称转让方,取得水权的一方称受让方。

  第六条 开展水权交易,用以交易的水权应当已经通过水量分配方案、取水许可、县级以上地方人民政府或者其授权的水行政主管部门确认,并具备相应的工程条件和计量监测能力。

  3. 《取水许可和水资源费征收管理条例》第七条:实施取水许可应当坚持地表水与地下水统筹考虑,开源与节流相结合、节流优先的原则,实行总量控制与定额管理相结合。

  4.2016年1月21日,《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)。

  5.2017年6月6日,《国家发展改革委 财政部 水利部 农业部 国土资源部关于扎实推进农业水价综合改革的通知》(发改价格〔2017〕1080号)。

  6.2016年8月5日,《重庆市人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革(试点)实施意见》(渝府办发〔2016〕150号)。

  7. 2018年4月2日重庆市水利局 重庆市农业委员会关于《印发重庆市灌溉用水定额(2017年修订版)的通知》(渝水〔2018〕68号)。

  二、文件制定过程

  (一)起草单位渝北区水利局,于2021年6月,启动修订《渝北区农业灌溉水权管理办法》相关准备工作。2021年12月8日形成《渝北区农业灌溉水权管理办法》修订稿。

  (二)征求意见情况。

  根据《重庆市行政规范性文件管理办法》(重庆市人民政府令第 329 号)第二十七条: 因应对突发事件、保障重大公共利益等紧急情况,需要立即制定规范性文件,或者需要修改部分非重要条款的,经制定机关主要负责人批准,可以简化本办法第十七条和第二十六条规定的程序。《渝北区农业灌溉水权管理办法》仅修改部分非重要条款,故未经公开征求意见。

  三、文件主要内容

  《办法》分为六章,共22条。六章分别为:总则,用水总量控制和水量分配,水权确定,水权交易,监管和附则。

  第一章总则,共计6条。

  第一条为概述立法目的以及立法依据。立法目的为加强水资源管理和保护,规范用水量控制、水量分配、水权确定和水权转让秩序,促进水资源的节约和优化配置。立法依据为《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《水权交易管理暂行办法》《重庆市水资源管理条例》。

  第二条为本《办法》相关专业名词解释,解释了“水权”“农业灌溉用水”“取水工程或者设施”“水权转让”的概念。

  例如:“水权”是指水资源的使用权;“农业灌溉用水”是指用水者利用取水工程或者设施取用水资源用于农业灌溉;“取水工程或者设施”是指水库、塘堰、闸、坝、渠(管)道、河道、虹吸管、水泵、水井等;“水权转让”是指依法获得用水权的单位或者个人,在用水权有效期和限额内,有偿转让其节约剩余的水量。

  第三条规定了本办法的适用范围为在本区区域(不包含两江新区直管区)内依法获得、转让水权

  第四条规定了水量分配原则以及参考因素。农业灌溉用水实行统一计划、统一调度,根据实际需水要求和供水条件统一分配水量。水量分配应当遵循公开、公平、效率和计划用水、节约用水的原则。充分考虑流域与行政区域水资源条件、用水现状、供需情况、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求,结合当地水资源综合规划、行业用水定额,科学确定用水优先次序、紧急状态下的用水保障措施和保障次序,妥善处理上下游、左右岸的用水关系,协调地表地下水、河道内外用水,统筹安排生活、生产和生态环境用水。

  第五条规定了确定农业灌溉水权应当遵循权利义务相统一原则。要明确各级管理单位的职责以及用水者的权利和义务。

  第六条规定了水权转让原则。水权转让实行政府调控和市场配置相结合,应当有利于水资源可持续利用,遵循公平、自愿、有偿转让和合理补偿的原则,符合区域用水总量控制要求。

  第二章用水总量控制和水量分配,共计4条。

  第七条明确了实行用水总量控制和定额管理相结合制度,建立用水总量宏观控制指标体系和用水定额管理指标体系。区级行业主管部门依据公布的重庆市农业灌溉用水定额,统筹考虑、综合平衡区域可供总水量和不同行业生产、生活需水情况。

  第八条规定了如何确定农业灌溉用水总量。将区域农业灌溉实际实际需水总量和可供农业灌溉总水量二者进行对比,其中数值小的一者确定为农业灌溉用水总量。

  第九条规定了农业灌溉用水总量分配方案的编制、修改和调整。区级农业灌溉用水总量分配方案由区级行业主管部门会同区级相关部门编制并发布;单位、个人的农业灌溉用水总量分配方案由基层水利站编制,报区行业主管部门审查后由镇(街道)批准执行。经批准的用水总量分配方案需修改或调整时,应当按照方案制定程序经原批准机关批准。

  第十条规定了农业灌溉用水总量分配方式。以镇(街道)为单元进行农业灌溉用水总量分配,镇(街道)再结合不同的作物生产面积和农业灌溉用水定额将水量分配到行政村或农民用水合作组织,再由行政村或农民用水合作组织将水量分配到具体单位或个人 。

  第三章水权确定,共计4条。

  第十一条明确了水权的登记及分级管理原则。依据水量分配方案确定的用水量,对用水户的初始水权进行登记和确认,保证初始水权的基本稳定

  第十二条规定了水权登记的内容。包括用水单位或个人,水权面积,总量指标,水权配置量等。

  第十三条规定了水权登记凭证的制作、发放以及存档问题。水权登记表(证)由区级行业主管部门统一监制,各镇(街道)登记发放,并将登记情况报区级行业主管部门存档。

  第十四条规定要建立供用水合同制度,明确合同双方权利义务。水权登记后,依据水权登记表(证),供用水双方或农民用水合作组织与用水者签订供用水协议。

  第四章水权交易,共计5条

  第十五条规定了水权交易的平台。各镇(街道)指导用水户协会建立水权交易平台,鼓励用水户对核定用水量(限额)内未使用的水量进行交易。

  第十六条规定了水权转让方与受让方应当通过签订水权转让合同的方式转让水权。合同内容应当对转让水量、转让费用、转让期限、违约责任、争议解决办法、备案等事项进行约定。

  第十七条规定了禁止水权权利人禁止转让的情形。包括:(一)不利于水资源可持续利用的;(二)不符合国家淘汰落后产能等产业政策的;(三)在地下水已严重超采的区域使用地下水的;(四)对他人重大利益可能造成不利影响,没有合理补偿方案或者补救措施不可行,且利害关系人未明确表示同意的;(五)对生活生产、生态环境、社会公共利益可能造成严重不利影响,补救措施不可行的;(六)法律、法规、规章规定的其他不得进行转让的。

  第十八条规定了水权转让费用以及承担方式。水权转让费用一般应当包括:(一)节水工程设施建设和运行维护费用;(二)工艺改造等节水措施费用;(三)为水权转让而建设的计量、监测设施的建设和运行维护费用;(四)必要的经济利益补偿和生态补偿;(五)其他因取水权转让产生的费用。转让费由转让方和受让方根据节约水资源成本、合理收益等因素协商确定。

  第十九条规定了水权转让的程序要求。灌溉用水户水权交易期限不超过一年的,不需审批,由转让方与受让方平等协商,自主开展;交易期限超过一年的,事前报灌区管理单位或者县级以上地方人民政府水行政主管部门备案。

  第五章监管,共计2条。

  第二十条规定了针对水量分配方案和明确水权问题,要按照“一事一议”召开用水户代表大会讨论通过并形成会议纪要。通过民主集中的科学方式,杜绝权力滥用情况出现

  第二十一条规定了要建立水量分配方案和水权登记公示制度用以接受人民的监督。水量分配方案公示的内容包括:水量分配类别(或行业)、用水定额、分类水量、总水量等。水权登记公示的内容主要包括:取水单位或个人、取水点、取水方式、取水量(限额)、取水用途、有效期限、联系电话等

  第六章附则,共计1条

  第二十二条规定了本《办法》的施行日期为2022年5月21日,原《渝北区农业灌溉水权管理办法(试行)》(渝北府办〔2018〕149号)同时废止。

  四、政策问答

  灌溉水权的主体,包含三个层面国家、相关水利部门、用户(农户、企业等),灌溉水权一般是界定给农户,水权权利配套的义务由水利部门或集体承担。灌溉水权转让的最终目的,是实现水资源的有效配置和保护。若没尽到义务和责任保护资源,那么会加速资源的质量下降和枯竭。因此水权转让的主体应该具有对等的权利和义务。例如对村民来说,有这样的观念和习惯,为灌溉用水转让奠定了制度基础。在我国某省份的灌溉水转让,是在农业和工业部门之间的转让,电厂修建节水灌溉设施,节约的水被电厂使用。这点来看是符合经济规律,资源是从低附加值产业流向高附加值产业,也正是资源配置效率的体现。

  问:什么是农业灌溉用水?

  答:指在水田、旱田、菜田(含设施大棚)和经果林地等灌溉过程中,采取工程措施、技术措施和管理手段等节约用水,提高水利用率的活动。

  问:用水权如何定义?

  答:水权包括水资源所有权和水资源使用权。我国水资源属于国家所有,明晰水权主要是明晰水资源的使用权,也就是用水权。一是区域水权。以江河流域水量分配方案批复的可用水量作为区域在该江河流域的用水权利边界;二是取用水户的取水权。取用水户的取水权通过取得的有效期内的取水许可证上载明的许可水量明晰。审批的取水许可总量不得超过江河流域水量分配方案批复的可用水量,三是灌溉用水户水权。灌区内的灌溉用水户,由县级以上水行政主管部门发放用水权属凭证,或由灌区管理单位下达用水指标等方式明晰用水权。用水权属凭证的可用水量、有效期限不得超过灌区取水许可明确的许可水量和期限。对农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,可在充分尊重村民意愿的基础上,通过发放用水权属凭证等方式明晰用水权。四是公共供水管网用户的用水权。地方可根据需要,探索通过下达用水指标等方式明晰用水权。明确给各主要用水户的可用总水量,不得超过公共供水企业取水许可证规定的取水量。

  问:什么是灌溉用水管理?

  答:对灌溉水量的调蓄、输送、分配、计量和使用的管理工作。

  问:供水管理单位具体是指哪些?

  答:指为用水户供水的灌区管理单位、水库(塘坝)或提水泵站等管理单位。

  问:农业灌溉用水定额是什么意思?

  答:指在不同水文年型、一个生育期内、采用不同的灌溉方式、作物单位面积上灌溉取用的所有新水量的规定额度。

  问:用水主体是指哪些?

  答:指利用水利工程供水设施(渠道)直接用水或者直接从渠(管)道、沟道、地下取水的单位(企业)和种植大户、个人。

  问:农民用水专业合作组织是什么意思?

  答:指以水文单元(支渠、分支渠、中小水库、塘坝)为控制区域或以行政村为单位,用水户自愿联合,参与管理,自我发展的在工商部门注册成立的非营利性社团组织。

  问:用水权如何交易?

  答:一是区域水权的交易。对位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域,县级以上水行政主管部门可以对用水总量控制指标和河湖水量分配指标范围内结余的水量进行交易。区域水权交易可采取公开交易或协议转让的方式进行。二是取水权的交易。取用水户在取水许可有效期和取水限额内,可以有偿转让节约下来的取水权。交易转让方应向原取水审批机关提出申请,由原取水审批机关对交易的必要性、可行性、节约水量的真实性、合理性以及对第三方的影响等进行审核。跨县级以上区域的取水权交易,交易水量纳入转让方所在行政区用水总量考核。三是灌溉用水户水权回购。县级以上地方人民政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可以组织回购灌区内有转让意愿的用水户或者用水组织的用水权,灌溉用水权的回购不得影响区域内农业合理用水需求,回购的水权可进行重新配置或交易。灌溉用水户也可通过水权交易平台进行灌溉用水权线上交易或自主开展交易。

  问:水权交易如何保障?

  答:一是加强组织领导。各地要将推进用水权改革作为落实水资源刚性约束制度的一项重要工作任务,加强组织领导,落实工作责任,积极探索实践,加快推进用水权初始分配,推进用水权交易,及时研究解决用水权改革中的有关问题,推动健全完善用水权改革的法规制度体系。二是强化部门协作。各地水利、发展改革、财政等部门要加强协作,做好与金融、行政审批、公共资源交易等有关部门的沟通协调,多渠道筹措资金,对用水权改革工作等予以支持。三是加大宣传引导。各级水行政主管部门要及时公开用水权改革有关信息,加大对用水权改革工作的宣传报道,及时总结推广各地在用水权改革方面的经验做法,充分调动取用水户支持、参与用水权改革工作的积极性,营造推进用水权改革的良好氛围。

  五、其他需要说明的问题

  《渝北区农业灌溉水权管理办法》由试行转为正式实施。


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